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对一起请求撤销市人民政府颁发的《国有土地使用证》行政诉讼案件的分析
武汉仲裁委员会首席仲裁员
湖北江浩律师事务所执业律师 刘 浜
2014年9月4日，原告李某向A市B区人民法院起诉，请求撤销被告A市人民政府2007年颁发给C公司的《国有土地使用证》。2015年6月29日一审B区人民法院作出撤销市人民政府作出的《国有土地使用证》判决。2015年10月19日二审A市人民法院作出驳回上诉，维持原判决的判决。2016年6月17日，D省高级法院作出本案指令二审A市人民法院再审，再审期间中止原判决执行的再审裁定。2017年6月15日，A市人民法院再审作出撤原一审、二审判决，驳回原告李某的诉讼请求的终审判决。一件历时近三年的行政诉讼案件终于画上句号，笔者作为本案再审阶段市人民政府的委托代理律师参与诉讼，本案中涉及到行政诉讼理论、法律及实务问题给人思考和启发。
一、案 情
2014年9月4日，原告李某根据其2008年8月11日与F公司签订的房屋买卖《协议书》(标的房屋无房产证和土地证，约198平方米)，向A市B区人民法院起诉，请求撤销被告A市人民政府2007年颁发给C公司的《国有土地使用证》，土地面积2850.27平方米，并将C公司列为第三人。称“将四家不属于第三人房屋项下的土地办到第三人名下”。被告A市人民政府答辩称向第三人颁发《国有土地使用证》的具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，依法应予以驳回原告的诉讼请求，同时提交了登记发证的证据依据。一审B区人民法院审理认为：“被告市人民政府颁发《国有土地使用证》系依据土地使用权出让合同”、“被告述称涉案地块的转让经过了有权人民政府的批准，但其无正当理由未在法定期限内向法院提供相关证据材料予以证实，属于认定事实不清，程序违法”。2015年6月29日，一审B区人民法院判决撤销被告A市人民政府2007年颁发给C公司的《国有土地使用证》。被告及第三人上诉于A市中级人民法院，2015年10月19日，A市中级人民法院作出驳回上诉，维持原判决的二审判决。第三人C公司向D省高级人民法院申请再审，同时向A市人民政府申请8550万元国家赔偿。2016年6月17日，D省高级人民法院作出行政裁定：本案指令A市中级人民法院再审；再审期间，中止原判决的执行。2017年2月22日，A市中级人民法院开庭审理，其后原告李某书面向法庭提出调解申请。2017年6月15日，A市人民法院再审作出撤原一审、二审判决，驳回原告李某的诉讼请求的终审判决。
二、争 议
本案争议焦点：1、原告是否是适格的主体？2、法院对被诉行政行为如何进行审查？3、对固化为证据的行政行为如何进行司法审查？4、规范性文件能否作为行政行为的依据？5、行政案件是否适用调解？
三、评 析
第一，原告是否是适格的主体。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”一审法院认为，虽然被告市政府颁证行为的行政相对人系第三人C公司，土地原使用人系E公司，但原告李某支付了合理对价从F公司处购得其诉称房屋，且一直对该房屋进行了实际占有、使用、收益，因此原告李某与该房屋项下土地的使用权有直接的利害关系。本案被告A市人民政府及第三人C公司均认为原告李某与市政府颁证行为没有利害关系，不具备原告主体资格。我们认为，在实践中出现了对“利害关系”做宽泛理解和扩张解释的倾向，导致对现有紧张的司法资源占用和浪费，也与法律条文原意相悖。首先对“利害关系”应限于法律上的利害关系且属公法上的利害关系，否则原告的起诉不具有合法性。如属于私法上的利害关系，原告应通过民事诉讼途径解决，如本案原告李某要维护自己合法权益，可依据2008年8月11日与F公司签订的房屋买卖《协议书》，按照合同的相对性，提起民事诉讼追究违约责任。其次，判断是否有“利害关系”看是否具有诉的利益。原告李某在本案中并不具有诉的利益，原告李某所诉称属于自己的房屋属于没有土地使用证和房屋所有权证的违法建筑，没有合法土地权属来源，法律明确禁止买卖，无论原告诉讼请求是否获得支持，原告均不能依据判决进行确权，因此不承认原告主体资格也并不会侵犯其任何合法权益。原告对不具有自身诉的利益起诉，也不是代表公共利益的公益诉讼，其起诉不具有正当性。
第二，对被诉行政行为如何进行审查。《行政诉讼法》第六条规定：“人民法院审理行政案件，对行政行为是合法进行审查”。 对行政行为合法性进行审查规定了司法权与行政权的界限，行政权接受司法权监督，但司法权也不能僭越行政权。首先，行政诉讼审查范围限于具体行政行为是否合法，具体行政行为是否合法应当用以下标准来衡量，即：具体行政行为是否证据确凿，适用法律、法规是否正确，是否符合法定程序。本案中法院只能就颁证具体行政行为从事实、程序、法律上进行审查。本案适用《武汉市土地登记管理办法》、《土地登记规则》（[1995]国土[法]字第184号），被告市人民政府提供了颁证法规依据，且按法规依据遵循了土地登记申请、地籍调查等规定程序，提供了土地登记申请书、土地权属来源证明等全部资料。其次，对行政行为合法性审查排除了审判机关对行政相对人行为是否合法进行审查，对行政相对人行为是否合法进行审查是行政机关实施行政行为必须弄清楚的问题，而不是行政诉讼的任务。再次对行政行为合法性审查排除了审判机关对行政行为自由裁量权的审查。根据《行政诉讼法》第七十七条规定：“行政处罚明显不当，或者其他行政行为涉及对款额的确定、认定确有错误的，人民法院可以判决变更”。因此人民法院只对涉及款额（限于行政处罚案件）的才可能对行政自由裁量权合理性进行审查，且是明显不当或认定有错误的，对明显不当在实践中一般指畸轻畸重，或同等情况不同对待、不同情况同样对待。除此，人民法院不应对行政自由裁量权做出评判，如《公司登记管理条例》第五十三条第二款规定：“公司登记机关需要对申请文件、材料核实的，应当自受理之日起15日内作出是否准予登记决定”，至于对何种文件、材料需要进行核实，应由行政机关在根据法律规定和实践需要自行决定，但有的法院直接代替行政机关决定需要对某种申请文件、材料核实，这就是司法权对行政权僭越。
第三，对固化为证据的行政行为如何进行审查？本案所诉的是颁证行政行为，在行政诉讼中法院对行政行为本身在进行全面审查的同时还进行延伸审查。一审法院将被诉的涉案土地登记权属审查延伸，认定：市政府一再强调其为C公司颁发《国有土地使用证》系依据土地使用权出让合同，但市政府并未提交证据证明其颁证时涉案土地使用权已被无偿收回，其依据土地使用权出让合同指向的土地使用权在出让时应推定依然归属于E公司。对已经在颁证行为中固化为证据使用的《土地使用权出让合同》进行司法审查的范围、强度和标准问题，应遵循一个行政诉讼案件只审查一个行政行为的基本原理。《土地使用权出让合同》作为权属来源证明，是登记颁证的一个要件，第三人C公司在登记时已经提交，对这份合同法院只能作为证据来审查，而不能作为一个具体行政行为来审查。一方面，本案中市国土资源管理局与第三人C公司于2006年12月13日依法签订《国有土地使用权出让合同》，依据《中华人民共和国合同法》规定，并没有违反法律、行政法规效力性强制性规定，是一份合法有效合同；另一方面，按照行政证据规则标准审查，如果没有“明显缺乏法律依据、明显侵害他人的合法权益、明显违反法定程序”的情形，市政府在土地登记颁证时予以采信，于法有据。本案涉及国有改制企业项目出售，按有关规定需经市人民政府批准，但人民政府批准是另一个批准行政行为，与颁证行政行为无关。被告提供了颁证的证据就履行了举证义务，如法院认为需要政府批准的证据，则应依照《行政诉讼法》第四十条规定：“人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据”，主动依职权调取市人民政府批准证据，而不能将不属于本案行政行为证据要求由被告提供。事实上，市人民政府批准行为确实存在于批准的卷宗档案，而不是本案颁证卷宗档案。
第四，规范性文件能否作为行政行为的依据？《行政诉讼法》第六十三条规定：“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件”、“人民法院审理行政案件，参照规章”。本案所涉及土地为国有企业改制后的变更登记，不是依据《土地登记规则》规定的土地“拆迁或征收”后的变更登记。国有企业改制后的变更登记其依据为国家土地管理局于1998年2月颁布的第8号令《国有企业改革中划拨土地使用权管理暂行规定》第六条、《市人民政府办公厅印发关于促进中小型国有企业改制的若干实施意见的通知》（武政办[2000]102号）第五条第三项规定。由于国有企业改制后的土地权属变更登记没有法律、法规的规定，实践操作中时间性、政策性较强，适应行政效率要求，规范性文件能及时弥补立法的空白，往往是行政机关重要的履职依据。如果法院在审查中没有发现规范文件与当时法律法规强制性规定抵触情形，就应作为认定行政行为合法的依据。一审B区人民法院把在特殊历史背景下的国企改制中的土地转让、出让，视作一般的土地转让、出让，机械地适用法律，导致适用法律错误。
第五，行政案件是否适用调解？《行政诉讼法》第六十条规定：“人民法院审理行政案件，不适用调解。但是，行政赔偿、补偿以及行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件可以调解”。本案原告李某在再审中向法院申请调解，要求将其土地从C公司分割出来独立办证。土地登记为行政机关依法履行的行政职权，其办理的法定条件、程序和要求，相关法规、规章中已经明确规定，行政机关须严格依法执行，不能擅自处置。同时《土地登记办法》、《不动产登记暂行条例》均规定，登记是登记机构将权利归属及其他法定事项记载于登记簿的行为，原告李某的调解申请实际涉及到了权利归属的处置，超出了行政职权的范围。原告李某与第三人C公司之间的民事纠纷由双方自愿调解，与被诉颁证行政行为无关。本案中，再审合议庭根据原告李某向法院提出的调解申请，组织原告与第三人进行庭外民事纠纷调解，被告作为行政机关并没有作为调解一方介入。
(本文刊于湖北省工商行政管理局《工商导刊》2017年第4期)