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对一起请求撤销工商登记行为
行政诉讼案件分析
武汉仲裁委员会首席仲裁员
湖北江浩律师事务所执业律师 刘浜
在提交虚假材料取得工商登记的行政诉讼案件中，对许可机关责任如何认定，工商部门特别是直接从事工商登记的干部尤为关注。笔者作为A市B区工商局常年法律顾问，受B区工商局委托参与了一起提交虚假材料取得工商登记行政诉讼案的一审应诉和二审上诉，对判决书中法院观点的疏理分析有助于规范工商登记行为，提高工商登记效率，从而规避登记风险。
一、 基本案情
2016年12月23日，原告廖某向A市B区人民法院起诉，请求撤销B区工商局核准的C有限公司的工商登记行为，称C有限公司不是原告本人申请注册，系他人盗用原告身份信息办理的注册登记，相关申请文件也是他人假冒原告签名。2017年2月22日，B区人民法院公开开庭审理了本案，经法庭调查，工商登记档案中的申请材料齐全、符合法定形式，属于提交虚假材料骗取工商登记。2017年4月7日作出一审判决。判决书在本院认为部分表述为：“因工商部门未核实申请材料上的签名真伪，只对申请材料进行了形式审查，便予以核准登记，实属认定事实不清，程序违法。”“由于被告B区工商局未尽到合理审慎的审查职责，给原告廖某的生活带来影响。”判决撤销被告B区工商局于2015年11月12日作出的关于C有限公司的设立登记行为。B区工商局向A市中级人民法院提起上诉，要求依法撤销一审法院对B区工商局作出的“认定事实不清，程序违法”、“未尽到合理审慎的审查职责”的责任认定。经过二审法庭调查，2017年9月28日A市中级人民法院作出终审判决，维持了一审法院撤销该公司的设立登记行为，但在本院认为部分表述为：
申请人应当对申请文件、材料的真实性负责。工商登记部门履行的是形式审查的职责，即申请人提交的材料符合法定形式就可以进行登记。实事上撤销了一审法院对工商部门作出的“认定事实不清，程序违法”、“被告B区工商局未尽到合理审慎的审查职责”的责任认定。
二、 争议焦点
本案的焦点问题：1、工商部门对申请材料是进行形式审查还是实质审查？2、判断是否核实申请材料的真伪是属于行政权还是司法权范围？3、如何做到登记程序合法？
三、 法律分析
第一，工商部门对申请材料是进行形式审查还是实质审查？《行政许可法》第34条规定，申请人提交的申请材料齐全、符合法定形式就应当作出书面的行政许可决定。《国务院关于印发注册资本登记制度改革方案的通知》（国发[2014]7号，2014年2月7日）第三部分第（三）项规定：“明确政府对市场主体和市场活动监督管理的行政职责，区分民事争议与行政争议的界限。尊重市场主体民事权利，工商行政管理机关对工商登记环节中的申请材料实行形式审查。股东与公司、股东与股东之间因工商登记争议引发民事纠纷时，当事人依法向人民法院提起民事诉讼，寻求司法救济。支持配合人民法院履行民事审判职能，依法审理股权纠纷、合同纠纷等经济纠纷案件，保护当事人合法权益。当事人或者利害关系人依照人民法院生效裁判文书或者协助执行通知书要求办理工商登记的，工商行政管理机关应当依法办理。充分发挥刑事司法对犯罪行为的惩治、威摄作用，相关部门要主动配合公安机关、检察机关、人民法院履行职责，依法惩处破坏社会主义市场经济秩序的犯罪行为。”《国家工商行政管理总局关于登记主管机关对申请人提交材料的真实性是否承担相应责任问题的答复》（工商企字[2001]第67号）规定：申请人提交的申请材料和证明文件是否真实的责任应由申请人承担，因申请材料和证明文件不真实所引起的后果，登记主管机关不承担相应的责任。从《行政许可法》、国务院文件规定及国家工商总局答复来看，法律、法规及规章一脉相承地规定了工商登记实行的是形式审查。虽然《最高人民法院办公厅关于印发〈关于审理公司登记行政案件若干问题的座谈会纪要〉的通知》（法办[2012]62号）规定了登记机关审慎审查的义务，审慎审查与形式审查提法不一样，但审慎审查的内涵应与法定的形式审查内涵应保持一致，其标准就是申请材料齐全、符合法定形式。依据《企业登记程序规定》，申请材料齐全是指国家工商行政管理总局依照企业登记法律、行政法规和规章公布的要求申请人提交的全部材料。申请材料符合法定形式是指申请材料符合法定时限、记载事项符合法定要求、文书格式符合规范。
第二，判断是否需核实申请材料的真伪是属于行政权还是司法权范围？《行政许可法》第34条第三款规定：“根据法定条件和程序，需要对申请材料的实质内容进行核实的，行政机关应当指派两名以上工作人员进行核查。”《公司登记管理条例》第53条第二款规定：“公司登记机关需要对申请文件、材料核实的，应当自受理之日起15日内作出是否准予登记的决定。”因此，公司登记机关在什么情况下启动对申请材料进行实质审查，必须有法律、法规和规章对条件和程序有明确规定。如在《不动产登记暂行条例》中，规定了不动产登记机构受理不动产登记，应当对有关证明材料、文件与申请登记的内容是否一致等内容进行查验，这就是法规规定的启动实质审查的情形。在没有法律、法规和规章明确规定的情况下，就属于行政自由裁量权范围，由登记机关根据投诉、举报等线索决定是否启动实质审查，并非司法审查范围。笔者认为法院依审判权认定工商部门“应当核实申请材料的真伪”实质是审判权僭越行政权，且设置了工商登记的前置审批事项，而前置审批事项设立只能由法律法规规定。如某省工商部门就发文废止公司设立登记一律核对自然人股东身份证原件的规定、废止要求投资人或股东到登记现场签字的规定。另外， 法院认定“应当核实申请材料的真伪”也不符合当前我国正在进行的行政审批制度改革要求。目前正处在一个全面深化改革的历史时期，为推进全民创新、大众创业，行政审批制度改革首当其冲，行政审批改革就是要减事项、减流程、减材料、缩短审批时间，因此，行政审判要主动适应和反映党中央、国务院关于政府行政审批工作改革要求。武汉市委、市政府提出审批服务要做到“马上办、网上办、一次办”、不断推动“一次办”向“马上办”迈进、“马上办”向“网上办” 迈进、“网上办”向“不用办”迈进，让企业群众办事更便捷更高效。在政府明令要求工商登记实行形式审查，而司法审判却判令工商登记进行实质审查，其结果只能是损害政府公信力，阻碍了行政审批制度改革，同时将一线窗口兢兢业业、依法履职的行政审批人员置于追责问责的巨大风险之中，司法审判也达不到法律效果与社会效果统一的目的。
第三，如何做到登记程序合法。行政行为程序是否合法是行政诉讼中司法审查的重点，违反法定程序将可能直接导致行政行为被撤销,行政行为程序合法包括方式、步骤、顺序及时限等内容合法。根据《行政许可法》、国家工商总局《企业登记程序规定》，登记程序先后顺序，即申请、受理、审查和决定，如缺少其中环节或顺序颠倒则构成程序违法；登记的时间要求，根据具体情况，分别对受理、决定、告知领取营业执照等时限作出规定，如超出规定期限要求，则构出成程序违法。
（本文刊于湖北省工商行政管理局《工商导刊》2018年第1期）